根據(jù)河南日報(bào)新經(jīng)濟(jì)報(bào)道，今年以來，黨中央、國務(wù)院高度重視防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，5 月上旬，財(cái)政部等六部門印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（以下簡稱50 號文），隨后，財(cái)政部又發(fā)布了《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（以下簡稱87 號文）。這兩份文件分別以正面、負(fù)面清單的形式規(guī)定了地方政府融資的范圍，引發(fā)強(qiáng)烈反響。

近年來，河南省積極推動(dòng)政府投融資公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，取得了一定成績；同時(shí)河南PPP 模式推廣運(yùn)用在全國處于領(lǐng)先地位。為了解疑釋惑，規(guī)范政府融資，促進(jìn)平臺轉(zhuǎn)型和PPP 健康發(fā)展。6 月30 日，“規(guī)范政府舉債融資，促進(jìn)融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展論壇”在鄭州舉行，論壇由中原豫資投資控股集團(tuán)、中國現(xiàn)代集團(tuán)有限公司共同主辦。來自平臺公司、金融機(jī)構(gòu)和中介咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人以及相關(guān)政府部門的同500 多人參加了這一論壇。財(cái)政部和國家發(fā)改委PPP 雙庫專家對政策進(jìn)行了解讀。

集團(tuán)轉(zhuǎn)型發(fā)展，助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

主講人：秦建斌

中原豫資投資控股集團(tuán)董事長

    中原豫資投資控股集團(tuán)有限公司（以下簡稱“豫資控股”）前身為河南省豫資城鄉(xiāng)投資發(fā)展有限公司，成立于2011年5月23日，是省政府為支持全省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展而成立的省級投融資公司，是省政府指定的唯一省級保障性安居工程統(tǒng)貸還平臺公司。

豫資控股創(chuàng)新轉(zhuǎn)型

    近年來，豫資控股始終在創(chuàng)新轉(zhuǎn)型中發(fā)展，大致分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段從2011年5月以來，主要以融資平臺業(yè)務(wù)為主；第二階段從2014年12月以來，以發(fā)起設(shè)立城鎮(zhèn)化基金為標(biāo)志，形成公司投資版塊；第三階段從2015年12月以來，以提供PPP項(xiàng)目融資支持和公司信用等級提升為AAA為標(biāo)志，大幅提升了公司資本市場的融資能力、盈利水平和市場形象。

    豫資控股“一體兩翼”轉(zhuǎn)型就是從以融資為主轉(zhuǎn)型為投資和資產(chǎn)管理為主。概括來說，豫資控股轉(zhuǎn)型思路的功能定位是，圍繞省委、省政府重大決策，承擔(dān)服務(wù)戰(zhàn)略功能與市場運(yùn)作功能，發(fā)揮全省基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資保障，戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的培育引導(dǎo)和社會投資的引領(lǐng)撬動(dòng)作用，以探索實(shí)踐國有資本運(yùn)營公司為目標(biāo)，逐步把豫資公司打造成為省級基礎(chǔ)設(shè)施綜合投資服務(wù)的主體，全省政府平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的引領(lǐng)者，財(cái)政和金融對接的主渠道和支持市縣投融資的主力軍?！耙惑w兩翼”的發(fā)展戰(zhàn)略將支撐豫資控股未來的可持續(xù)發(fā)展。

內(nèi)部整合三大路徑

     一是集團(tuán)總部職能改革。建立以資本為紐帶，各級法人為主體，戰(zhàn)略決策集中、經(jīng)營決策分權(quán)的運(yùn)營機(jī)制。確立“小總部、大產(chǎn)業(yè)”的改革目標(biāo)，進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)集團(tuán)總部職能改革。公司成立在完善法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，設(shè)立專業(yè)委員會，將集團(tuán)公司部門按照前、中、后臺設(shè)置，對子公司實(shí)施扁平化管理。豫資控股集團(tuán)層面保持國有獨(dú)資地位，不再新增具體的項(xiàng)目投資。政策性業(yè)務(wù)原則上交由豫資一體化公司負(fù)責(zé)，市場化業(yè)務(wù)正在籌劃打造中原豫資金控、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基金、豫信樸和公司等3個(gè)平臺管理和運(yùn)作。3個(gè)平臺各有側(cè)重，相互配合促進(jìn)相關(guān)項(xiàng)目落地。

           二是公司業(yè)務(wù)整合。按照資產(chǎn)同質(zhì)、市場同類、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)的原則，推進(jìn)實(shí)施內(nèi)部業(yè)務(wù)板塊重組整合、布局和業(yè)務(wù)協(xié)同，對現(xiàn)有業(yè)務(wù)板塊進(jìn)行梳理，按照主營業(yè)務(wù)發(fā)展需要，組建專業(yè)化子公司，優(yōu)化內(nèi)部資源配置，提高集中度，培育一批具有競爭力的優(yōu)勢板塊。其中，投資業(yè)務(wù)包括：棚戶區(qū)和保障房；融資租賃、資產(chǎn)證券化、基金管理等類金融業(yè)務(wù)模式；新型城鎮(zhèn)化基金、一帶一路基金、PPP基金等多只成規(guī)模的基金運(yùn)作；現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基金運(yùn)作，與投資機(jī)構(gòu)、龍頭企業(yè)合作等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目引進(jìn)。

           三是資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)實(shí)施。截至2017年3月31日，豫資控股合并總資產(chǎn)達(dá)2257億元，凈資產(chǎn)659億元，擁有51家子公司；公司資產(chǎn)包括子公司股權(quán)、棚戶區(qū)和保障房項(xiàng)目資產(chǎn)、基金投資和部分股權(quán)投資資產(chǎn)，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)較為豐富，集團(tuán)將協(xié)調(diào)功能性子公司和區(qū)域合作子公司聯(lián)動(dòng)，開展資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)。

支持河南轉(zhuǎn)型發(fā)展

      一是支持百城建設(shè)提質(zhì)工程。引導(dǎo)縣（市）政府貫徹落實(shí)省委、省政府決定，幫助縣（市）政府樹立正確的融資理念；指導(dǎo)和幫助謀劃符合投資機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)要求的城鎮(zhèn)化項(xiàng)目；支持打造縣級政府投融資公司，開展PPP項(xiàng)目，增加公司的市場化融資能力和縣級政府未來的支付能力。二是支持重大產(chǎn)業(yè)引進(jìn)項(xiàng)目。發(fā)揮1000億元現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基金的作用，主動(dòng)對接投資機(jī)構(gòu)，積極推進(jìn)子基金和直投項(xiàng)目的落地，重點(diǎn)投向我省科技服務(wù)、信息服務(wù)、現(xiàn)代物流、現(xiàn)代金融等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。三是支持重點(diǎn)合作區(qū)域。按照省委、省政府支持“三區(qū)一群”建設(shè)的要求，發(fā)揮豫商汽車、河洛新業(yè)、富港投資、蘭考豫蘭、汝州建投等戰(zhàn)略合作區(qū)域子公司的作用，突出引資引智，合作共贏，促進(jìn)地方發(fā)展。四是發(fā)揮城鎮(zhèn)化基金的效用。進(jìn)一步發(fā)揮3000億元城鎮(zhèn)化基金，1000億元一帶一路基金和PPP基金的作用，在目前通過基金已支持項(xiàng)目69個(gè)，母基金出資額105.4億元的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新發(fā)展、規(guī)范運(yùn)作、滾動(dòng)支持。將許昌市設(shè)立中國政企合作基金子基金“1+5”PPP投融資模式和蘭考縣投融資企業(yè)PPP股權(quán)合作方面的經(jīng)驗(yàn)做法，形成可復(fù)制的模板，適時(shí)向全省推廣，推動(dòng)全省PPP項(xiàng)目落地，五是加大市場化融資力度。利用發(fā)行企業(yè)債、公司債、ABS、PPN搭建融資租賃投融資平臺等金融工具進(jìn)行多渠道融資，同時(shí)籌建金融控股公司投資市縣金控平臺，參股、入股牌照類公司。
            下一步，豫資控股將加快轉(zhuǎn)型發(fā)展步伐，努力把豫資控股打造成為全省“百城建設(shè)提質(zhì)工程”投融資的主力軍。發(fā)揮千億元規(guī)模的全省現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基金的作用，支持現(xiàn)代服務(wù)業(yè)強(qiáng)省建設(shè)。逐步將豫資控股打造成為省級基礎(chǔ)設(shè)施綜合投資服務(wù)主體，不斷創(chuàng)新公司合作和引導(dǎo)基金控股模式，持續(xù)推動(dòng)全省PPP項(xiàng)目落地。

PPP模式中的政府付費(fèi)不是政府購買服務(wù)

            主講人：孫潔博士

            財(cái)政部和國家發(fā)改委PPP雙庫專家

            中國財(cái)政科學(xué)院研究員

PPP推廣三年多來取得了很大成績，但PPP仍然處于探索階段，也存在著這樣或那樣的一些問題，最近部里連續(xù)出臺50號文件和87號文件，引起市場很大反響，同時(shí)也引發(fā)了一些困惑。其中有兩個(gè)問題需要厘清概念。
第一，規(guī)范運(yùn)作的PPP項(xiàng)目融資不是政府債務(wù)。PPP大規(guī)模推廣始自2014年財(cái)政部出臺的《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法(征求意見稿)》，后被廣泛稱為“43號文”。大家俗稱“開前門，堵后門，修圍墻”。
這個(gè)前門是什么呢？43號文里明確指出，地方政府解決資金不足的問題有三條途徑：第一發(fā)行一般債券，受一般預(yù)算的約束；第二發(fā)行專項(xiàng)債券，受專項(xiàng)預(yù)算的約束；第三是推行PPP模式。因此，自43號文之后，我國開始鼓勵(lì)在多領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式。但是，前門打開了，后門堵死了，許多PPP項(xiàng)目一哄而上，導(dǎo)致亂象叢生，又產(chǎn)生潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。所以，出臺50號文件，旨在將圍墻修得更高、更牢固，使前門敞得更寬。規(guī)范的PPP運(yùn)營中，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)貸款融資，并且不能由政府擔(dān)保；政府僅負(fù)責(zé)監(jiān)督項(xiàng)目的可使用性以及穩(wěn)定的收益。如果項(xiàng)目運(yùn)營不穩(wěn)定，政府可拒絕付費(fèi)。從這一過程來看，PPP融資不能叫作政府債務(wù)。第二，PPP政府付費(fèi)模式不是政府購買服務(wù)。87號文件明確規(guī)定不能變相以政府購買服務(wù)方式違規(guī)融資，很多地方政府PPP部門負(fù)責(zé)人由此感到困惑:PPP中的政府付費(fèi)模式不能再使用了嗎？這是一個(gè)誤讀。按收費(fèi)對象劃分，PPP回報(bào)社會資本方機(jī)制分為兩大類：一類是使用者付費(fèi)；一類是政府付費(fèi)。政府付費(fèi)類項(xiàng)目中還有一種是使用者付費(fèi)不夠時(shí)，由政府支付或者補(bǔ)貼。PPP項(xiàng)目當(dāng)中政府支付責(zé)任不能超過本地公共預(yù)算支出的10%，而政府購買服務(wù)并無10%的約束。另外，金融服務(wù)、銀行貸款更不是政府購買服務(wù)，不能混為一談。為何出現(xiàn)誤讀？一些地方將PPP模式中的政府付費(fèi)機(jī)制習(xí)慣性表述為政府購買服務(wù)，這就混淆了政府購買服務(wù)的概念。政府購買公共服務(wù)是指政府通過公開招標(biāo)、定向委托、邀標(biāo)等形式將原本由自身承擔(dān)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給社會組織、企事業(yè)單位履行，以提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和財(cái)政資金的使用效率，改善社會治理結(jié)構(gòu)，滿足公眾的多元化、個(gè)性化需求。舉例說，在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，建設(shè)保障房、廉租房可以通過政府購買服務(wù)的方式，也可以通過PPP模式。政府購買服務(wù)方式是，政府可以從社會上的開發(fā)商或者個(gè)人手里購買房屋，然后提供給符合條件的低收入居民；房子建造的地址、形式則由企業(yè)自行決定。PPP模式的政府付費(fèi)形式則是，政府選擇合伙人，合伙人按照政府要求建一批保障房，由建設(shè)者項(xiàng)目管理方來提供給符合條件的低收入人群。當(dāng)然租金非常低，政府會作適當(dāng)補(bǔ)貼，滿足社會資本方合理的回報(bào)，若干年之后，這些房屋就會無償交給政府。未來如何避免PPP模式違規(guī)融資？很簡單，今后無論是真正的購買服務(wù)還是采用政府付費(fèi)的PPP模式，只要規(guī)范操作就不會混淆，都不會導(dǎo)致以政府購買服務(wù)或PPP模式之名行政府融資之實(shí)，不會違規(guī)增加政府債務(wù)。

徹底割裂三種債務(wù)關(guān)系

主講人：丁伯康博士

財(cái)政部和國家發(fā)改委PPP雙庫專家

中國城投網(wǎng)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家

            50號文件和87號文件頒布以后，很多地方政府和平臺公司感到不知所措。究竟文件為何出臺？文件強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)又在哪里？首先，這兩個(gè)文件的出臺和之前的文件有著強(qiáng)烈的政策延續(xù)性：規(guī)范政府舉債融資，徹底割裂三種債務(wù)關(guān)系。2010年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（簡稱國發(fā)〔2010〕19號），提出了對地方投融資平臺進(jìn)行清理、規(guī)范的要求，拉開了融資平臺傾力整頓的大幕。
         2014年8月份，《新預(yù)算法》頒布，對地方政府的債務(wù)管理作出明確規(guī)定。同年10月出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（簡稱43號文），提出要建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制；用兩種思路來解決政府舉債融資問題。一是對于存量債務(wù)要進(jìn)行甄別和劃分，然后再進(jìn)行置換。二是新增債務(wù)分類考慮：公益性債務(wù)通過發(fā)行地方政府債，經(jīng)營性債務(wù)通過市場化的融資方式解決。對于一些準(zhǔn)經(jīng)營性的項(xiàng)目，可以通過發(fā)行專項(xiàng)債券或者PPP模式解決。同時(shí)提出劃清三條界限：中央政府與地方政府債務(wù)進(jìn)行切割，地方不為地方債務(wù)兜底；地方政府和融資平臺的債務(wù)要進(jìn)行切割，不能代政府再融資；要處理好政府和市場之間的關(guān)系。然而，幾年來，政府融資平臺轉(zhuǎn)型受阻，政府舉債融資規(guī)范方面也出現(xiàn)了亟待解決的問題，主要變現(xiàn)在四個(gè)方面。一是融資平臺增加，政府債務(wù)不減反增。二是政府平臺公司市場化轉(zhuǎn)型收效甚微。三是在加速推進(jìn)PPP模式應(yīng)用的背景下，部分地方突破財(cái)政預(yù)算的底線和10%地方可支配財(cái)力的紅線，變相以PPP項(xiàng)目為名而行融資之實(shí)，可能增加更多政府債務(wù)。四是由于政府融資平臺并無明確市場化主體責(zé)任，一些平臺公司利用政府信用來擴(kuò)大融資。同時(shí)，目前我國實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展面臨突出問題，亟待調(diào)整投資結(jié)構(gòu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。其次從債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及金融風(fēng)控角度考慮，也需完善相關(guān)政策。因此，如何做到政策的連續(xù)性，提高政策的嚴(yán)肅性，當(dāng)是50號文和87號文件出臺的重要背景。50號文件“打補(bǔ)丁”打在哪兒？重點(diǎn)來看，50號文針對前幾年地方政府在公益性資產(chǎn)注入、變相放大政府財(cái)政資金杠桿、擴(kuò)大項(xiàng)目融資和隱形增加政府債務(wù)等方面，明確提出了十四個(gè)“不得”的要求，并提出“地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金”。近幾年來，金融、投資機(jī)構(gòu)為了引導(dǎo)地方政府多利用其資金，通過設(shè)立基金的方式把錢借給政府。這將造成兩個(gè)后果：一是資金本身具有較大風(fēng)險(xiǎn)，二是此類基金基本都是承諾固定回報(bào)或者政府回購，依然是政府債務(wù)。
         此外，50號文規(guī)定，地方政府和所屬部門不得以文件紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示的形式?jīng)Q定企業(yè)為政府舉債和變相為政府舉債。這是在原來政策基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化，徹底堵死了融資的旁門左道。87號文件核心內(nèi)容是什么？是在推動(dòng)PPP模式過程中，制止以政府購買服務(wù)的方式來規(guī)避財(cái)政預(yù)算的底線和10%控制的紅線，標(biāo)志著PPP模式要轉(zhuǎn)向更加規(guī)范的發(fā)展階段。規(guī)范的關(guān)鍵是如何運(yùn)用PPP良好的政府和社會資本合作機(jī)制，在不斷提高政府投資效率的前提下，有效增強(qiáng)地方政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力。因此，87號文件目的就在于：規(guī)范地方政府融資舉債，規(guī)范PPP運(yùn)作，防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，完善中央對地方政府的債務(wù)監(jiān)管。

新政下基礎(chǔ)設(shè)施投融資格局

主講人：劉飛

財(cái)政部和國家發(fā)改委PPP雙庫專家

錦天城律師事務(wù)所合伙人劉飛

        近期50號文和87號文的出臺引發(fā)強(qiáng)烈反響，大家最關(guān)注的問題是，地方政府債務(wù)的管理會不會影響基礎(chǔ)設(shè)施投資？實(shí)際上，按照新規(guī)，不能依靠地方政府信用融資，融資平臺公司可以依賴自己的信用合法融資，繼續(xù)正常做基建投融資。

    對地方政府債務(wù)的管理，起始文件是國家的《預(yù)算法》。之后是43號文，進(jìn)一步深化了國家在《預(yù)算法》里的相關(guān)規(guī)定。所以從去年下半年開始，87號文、88號文、50號文等一系列政策，其實(shí)都是在《預(yù)算法》以及43號文的指導(dǎo)下發(fā)出的。
在《預(yù)算法》以及43號文出臺以后，事實(shí)上我們國家基礎(chǔ)設(shè)施投融資的格局，已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。地方政府在做基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合法資金來源途徑有四種：財(cái)政資金，發(fā)行地方政府債券，融資平臺合法融資和規(guī)范的PPP。而政府購買服務(wù)、政府購買工程和委托代建，均屬變相非法融資方式。50號文件目的之一是規(guī)范PPP。一個(gè)規(guī)范的PPP至少要具備五個(gè)特征：長期合作，利益共享，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)；強(qiáng)調(diào)績效考核機(jī)制以及充分競爭和公平。此外，政府和社會資本方都需要高度重視PPP項(xiàng)目程序合法性。
只有做真的PPP和真的做PPP，才能實(shí)現(xiàn)推進(jìn)PPP的目的。做真的PPP就要把握PPP項(xiàng)目的基本特征，有效識別和劃定PPP的項(xiàng)目范圍。真做PPP需要嚴(yán)格按照PPP的操作流程，推進(jìn)PPP項(xiàng)目。
          根據(jù)相關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)，截至今年3月份，全國PPP簽約項(xiàng)目是4.7萬億。預(yù)計(jì)2017年簽約的PPP項(xiàng)目將達(dá)到4萬億規(guī)模，未來PPP發(fā)展還將繼續(xù)擴(kuò)大，其趨勢有四個(gè)特征：規(guī)范化。PPP項(xiàng)目是政府和社會資本的合作，也就意味著項(xiàng)目要全程接受政府的管理。跟政府合作的行為中，最大的風(fēng)險(xiǎn)是政府不履約。政府不履約最大的原因是出現(xiàn)了不合法的事情，所以PPP項(xiàng)目一定要合規(guī)。PPP的運(yùn)營化。前幾年實(shí)施的大多數(shù)PPP項(xiàng)目都是以建設(shè)為核心的或以融資為核心。隨著PPP的深入推動(dòng)，其目的是強(qiáng)化提升公共服務(wù)的供給效率，這意味著必須提高運(yùn)營效率，而不是僅僅建設(shè)的效率，只有具備運(yùn)營能力才有可能更久地吸引政府。創(chuàng)新化。PPP實(shí)施過程中確實(shí)存在非常多的難點(diǎn)，包括財(cái)政可承受能力的限制、土地的供給等等。這就需要各方在現(xiàn)有的法律體系下找到合法適當(dāng)?shù)慕鉀Q途徑，進(jìn)行創(chuàng)新。PPP的金融化。金融是血液，沒有金融資本參與的PPP是無本之木。PPP項(xiàng)目中融資不到位的原因是項(xiàng)目本身結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)沒到位，也有可能是金融機(jī)構(gòu)有多種風(fēng)險(xiǎn)控制的原因，所以PPP項(xiàng)目首先要考慮融資安排。另外金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入到PPP是歷史的使命，盡管有許多困難使大部分金融機(jī)構(gòu)躊躇不前，但一定是發(fā)展趨勢。
        此外，下一輪融資平臺公司可以積極參與到PPP中來，跟政府建立適合的PPP關(guān)系是融資平臺公司繼續(xù)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方向。